20 ans après le vote de loi LAURE on attend toujours un air de qualité en ville

Le 30 décembre 1996 était promulguée la loi n° 96-1236 « sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie », dite loi LAURE. Alain Juppé, premier ministre, signait un texte dont l’article premier dont le contenu est plus que jamais d’actualité : « L’Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ainsi que les personnes privées concourent, chacun dans le domaine de sa compétence et dans les limites de sa responsabilité, à une politique dont l’objectif est la mise en œuvre du droit reconnu à chacun à respirer un air qui ne nuise pas à sa santé. Cette action d’intérêt général consiste à prévenir, à surveiller, à réduire ou à supprimer les pollutions atmosphériques, à préserver la qualité de l’air et, à ces fins, à économiser et à utiliser rationnellement l’énergie. »

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Vingt ans après, le Nord de la France traverse l’épisode de pollution automnal le plus durable et le plus étendu observé depuis que des moyens modernes de contrôle de la qualité de l’air sont mis en œuvre. « Selon l’agence Airparif, qui mesure la pollution en région parisienne, cet épisode de pollution est le plus long et le plus intense observé en hiver depuis dix ans, les précédents remontant à janvier 2009 et décembre 2007[i]. » Mais on aurait tort de considérer que seule la France est touchée. D’autres métropoles européennes comme Milan, Bruxelles et Londres subissent elles aussi des niveaux importants de pollution hivernale. Une pollution due à une recrudescence des émissions de particules, liées surtout au chauffage au bois et au trafic automobile. Ajoutez à cela des conditions météo qui favorisent le maintien de ces particules au niveau du sol et vous obtenez une insupportable purée de pois. D’après l’Agence européenne pour l’environnement, la pollution de l’air nuit à la santé de 85 % des habitants des villes du Vieux continent. Elle provoque près d’un demi-million de morts prématurées chaque année. Ce qui en fait la première cause environnementale de décès prématurés[ii].

Force est de reconnaître en effet que les effets de la pollution de l’air sur la santé sont dévastateurs. Un rapport de l’Agence européenne pour l’environnement (AEE), publié le 23 novembre, évalue le nombre de morts prématurées liées à la pollution atmosphérique à 500 000 par an en Europe[iii]. Si pour la plupart des gens, les pics de pollution ne sont pas perceptibles ou ne traduisent que par des gênes légères : toux, irritation de la gorge et des yeux… En revanche, les personnes sensibles, les très jeunes enfants ou les personnes âgées, peuvent développer des affections respiratoires ou cardiovasculaires graves.

La pollution chronique est plus novice encore que les pics observés chaque année, le plus souvent au printemps. Les particules fines, d’un diamètre inférieur à 10 micromètres (PM10) ou à 2,5 micromètres (PM2,5), pénètrent profondément dans l’appareil respiratoire et les autres organes, en particulier le cœur, augmentant le risque d’affections cardiovasculaires ou de cancers du poumon. Elles sont aussi capables de traverser la barrière placentaire, ce qui signifie que les fœtus sont potentiellement exposés. Selon une étude de Santé publique France, la pollution aux particules fines provoque 48 000 morts par an, soit autant que l’alcool, et réduit jusqu’à deux ans l’espérance de vie dans les villes les plus polluées d’Europe. En France, le projet Aphekom de l’INVS estime que dans les 9 villes les plus polluées le gain moyen d’espérance de vie à 30 ans de 3,6 à 7,5 mois (5,8 mois à Paris, 7,5 mois à Marseille et 5 mois à Bordeaux).

Les causes structurelles de cette situation sont bien connues. Compte tenu des progrès réalisées par les industries depuis deux décennies, les principaux émetteurs de ces particules fines qui s’accumulent en masse au-dessus des villes aujourd’hui sont les circulations automobiles, le chauffage et l’agriculture intensive. Les données épidémiologiques permettent de préciser ce constat. Si d’aucuns incriminent le secteur résidentiel qui représente environ la moitié des émissions de particules, il faut admettre l’écrasante responsabilité de la voiture.

C’est en effet aux abords des principaux axes routiers que la situation est la plus grave. En moyenne plus de 50% de la population réside à moins de 150 m de voies empruntées par plus de 10 000 véhicules/jour et est ainsi exposée à des niveaux importants de pollution. Une telle proportion est aussi observée pour Paris et sa proche couronne, où un tiers de la population réside à moins de 75 mètres de tels axes. Habiter à proximité de voies à forte densité de trafic automobile pourrait être responsable d’environ 15 à 30 % des nouveaux cas d’asthme de l’enfant, et, de proportions similaires ou plus élevées de pathologies chroniques respiratoires et cardiovasculaires fréquentes chez les adultes âgés de 65 ans et plus.

En Ile-de-France, selon l’Observatoire régional de la santé (ORS), la pollution atmosphérique à proximité du trafic routier est responsable de :

• 16% de survenue des nouveaux cas d’asthme chez l’enfant ;

• 16 à 29% des exacerbations de symptômes (crises d’asthme, hospitalisations).

Mais ce n’est pas propre à l’île de France ou à l’agglomération rouennaise. 80% des Européens exposés à des niveaux de PM supérieurs aux valeurs guides de l’OMS (PM2.5 : 10 μg/m3/an ; PM10 : 20 μg/m3/an). Chaque citoyen européen est ainsi privé en moyenne de 8,6 mois de vie….

D’après une revue de la littérature scientifique menée en 2013 par l’OMS-Europe, on relève que le lien de causalité encore plus fort entre les PM2,5 et la mortalité cardiovasculaire et respiratoire. De plus, l’exposition à long terme (LT) aux PM2,5 est à l’origine d’athérosclérose, d’issues indésirables de la grossesse et de maladies respiratoires chez l’enfant ; mais aussi d’un lien potentiel avec le développement neurologique, les fonctions cognitives et le diabète. On note également des liens entre les PM2,5 et la mortalité à des niveaux en-dessous de ceux actuellement fixés par l’OMS.

En 2012, le Centre international de recherche sur le cancer (CIRC, instance de l’OMS) a classé :

• les effluents d’échappement des moteurs Diesel en « cancérigènes certains pour l’homme » (Groupe1) ;
• les effluents d’échappement des moteurs essence en « peut-être cancérogènes pour l’homme » (Groupe 2B) en l’état actuel des connaissances.

En 2013, le CIRC a classé :

• la pollution atmosphérique en « cancérigènes certains pour l’homme » (Groupe 1) ;
• les particules de l’air extérieur en « cancérigènes certains pour l’homme » (Groupe 1).

Par ailleurs, le dépôt au sol de particules non-inhalables contenant des composés toxiques peut conduire à des pollutions des milieux avec un risque de contamination de l’homme par ingestion, via la chaine alimentaire.

Somme toute une exposition prolongée aux particules a un effet néfaste sur la santé, même lorsque les concentrations restent en deçà des normes. Une étude conduite par Dr Rob Beelen (Université d’Utrecht, aux Pays-Bas), publiée le 9 décembre 2013 dans la revue médicale The Lancet, a ainsi conclu que chaque hausse de 5 microgrammes par mètre cube de la concentration en PM2,5 en un an augmente le risque de mourir d’une cause naturelle de 7 %.

Et comme pour la radioactivité, l’absence de seuil est reconnue par toutes les études, c’est-à-dire qu’il y a un risque sanitaire même à des niveaux très faibles. Même si les impacts sanitaires les plus importants proviennent de l’exposition chronique à la pollution de l’air, les effets à court terme (CT) sont également un enjeu et il existe des effets spécifiques, c’est pourquoi il est nécessaire de prendre enfin des mesures proportionnées…

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Or il faut reconnaître l’indigence du bilan de vingt années d’action depuis la promulgation de la loi LAURE. Tout au plus on peut se féliciter du développement des organismes d’évaluation et de prévision, les fameuses AASQA[iv]. On dispose ainsi de chiffres établis selon des protocoles rigoureux. Mais est-on bien certains que tous les moyens techniques ont bien été mis en œuvre pour disposer d’une connaissance fine des émissions et des concentrations de polluants ? Bien des indices amènent à en douter dans un contexte où l’Etat s’emploie à prendre les mesures qui s’imposent tant réglementaires mais aussi financements[v].

Début 2016, c’est la très sérieuse Cour des Comptes qui a mis en évidence défaillances et déficiences des politiques publiques pointant « les incohérences entre les objectifs de cette politique et ceux poursuivis dans d’autres secteurs[vi]. » Pour les sages de la rue de Cambon, la situation est ainsi alarmante. « Il reste encore de trop nombreux points du territoire où les niveaux de pollution sont durablement plus élevés que les valeurs réglementaires ». Cette situation ne satisfait pas la Cour qui rappelle qu’« il est désormais établi » que la pollution de fond supportée au quotidien est plus néfaste en termes de santé que celle constatée lors des pics de pollution. Pire, « les seuils réglementaires déclenchant l’action publique en cas de pic de pollution sont au-dessus des normes recommandées par l’organisation mondiale de la santé (OMS)[vii]. »

La situation s’est quelque peu améliorée mais la situation reste alarmante. Au total, depuis 2010, 25 zones urbaines connaissent des dépassements pour le dioxyde d’azote et 19 sont sujettes à des mises en demeure de la Commission européenne. Et dix zones qui « ne respectent pas les valeurs pour les particules fines font l’objet d’une procédure contentieuse au niveau européen », a affirmé Didier Migaud, le premier président de la Cour des comptes, lors de son audition à l’Assemblée Nationale. Ce non-respect des règles européennes en la matière pourrait coûter cher à la France. En cas de condamnation, le pays devrait s’acquitter d’une amende annuelle d’environ 100 millions d’euros. Sans parler des autres procédures ouvertes pour des concentrations anormales sur le dioxyde d’azote et les oxydes d’azote[viii]…

La Seine-Maritime ne déroge pas à la règle. En dépit d’une accumulation de textes réglementaires et autres déclarations d’intention, force est de reconnaître très loin du nécessaire. Le Plan de protection de l’atmosphère approuvé un arrêté conjoint des préfets de Seine-Maritime et de l’Eure le 30 janvier 2014 est un document imposant mais peu efficient. S’il a « pour objectif de maintenir ou ramener les concentrations de polluants dans l’air ambiant à des niveaux inférieurs aux normes fixées par le Code de l’Environnement et les directives européennes[ix] », les mesures qu’ils préconisent sont au mieux dérisoires.

Si de document vise à :

• · Éliminer l’exposition aux dépassements d’ici 2015 (conséquence du respect des objectifs en matière de qualité de l’air) ;
• · Réduire l’exposition globale aux PM10 de 5% d’ici 2015 ;
• · Réduire l’exposition globale aux PM2,5 (particules très fines, inférieures à 2,5 microns) de 10% d’ici 2020.
• · Contribuer aux atteintes des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre en cohérence avec les objectifs SRCAE : Réduction de 20 % à l’horizon 2020 des émissions de gaz à effet de serre par rapport à 2005.

Il annonce d’emblée que ces orientations ne doivent pas mettre en péril l’activité économique de fait priorisée aux dépends de la santé publique. « La récente crise économique, dont l’Europe émerge progressivement, a eu d’importantes conséquences sur les capacités d’investissement de l’État, des collectivités locales et des structures privées. Il est important de prendre ces éléments en compte dans le processus de planification, et de travailler en étroite collaboration avec le privé et les collectivités locales pour identifier les stratégies de contrôle les plus pertinentes, tant du point de vue de l’efficacité et des délais que d’un point de vue économique[x]. »

Ainsi les mesures phares de ce plan relèvent de la plus pure langue de bois. Il s’agit d’abord de développer les outils d’évaluation de la qualité de l’air (STR-02) pour ensuite envisager des outils d’évaluation socio-économique des règlements, plans et programmes environnementaux (STR-03). « Une analyse socio- économique approfondie est un élément important du développement des politiques environnementales : s’appuyer sur une telle analyse permet de mieux orienter les décisions de politique environnementale en permettant aux décideurs d’évaluer systématiquement les conséquences des actions planifiées. Elle permet non seulement d’évaluer l’efficacité économique de différents scénarios, mais aussi d’apprécier l’importance des impacts directs et indirects des mesures. » La STR-04 veut développer un Plan de communication autour de la qualité de l’air et les bonnes pratiques citoyennes, c’est-à-dire « sensibiliser et impliquer les citoyens dans des démarches de bonnes pratiques environnementales. » Pour le reste, le PPA se contente de repérer et de diffuser des « bonnes pratiques ». C’est le cas en particulier pour l’agriculture : « Cette mesure, construite en collaboration avec les acteurs du secteur agricole, consiste à établir un catalogue de bonnes pratiques et à inciter les exploitants à en sélectionner deux ou plus à mettre en œuvre, via une campagne de communication adaptée et relayée par l’ensemble de la filière. »

On a donc affaire à une démarche qui esquive le cœur du problème. Si le PPA prescrit une « Réduction des émissions des navires de haute mer » (GPM-01), il s’intéresse tout d’abord à la question du CO₂ quand il aborde la question épineuse des transports. A croire qu’il est urgent de ne rien faire. « Le premier volet de la mesure TRA-02 consiste à compléter [l’inventaire des bonnes pratiques], à évaluer les actions répertoriées, notamment en termes de coût efficacité et à les diffuser dans le cadre du plan de communication. » Il n’est question ni de régulation, ni d’interdiction et encore moins de sanction au prétexte que « au niveau local, seules peuvent être mises en place des actions portant sur les facteurs (i) et (iv), et dans une moindre mesure sur le facteur (iii), à travers des mesures d’incitation. » Cela revient en quelque sorte à se lier les mains pour s’en remettre à la bonne volonté d’acteurs qui n’ont aucun intérêt à faire évoluer leurs pratiques.

Le seul intérêt du PPA est qu’il décline au niveau local les recommandations de l’Etat. « L’évolution de la réglementation nationale relative au déclenchement de procédures d’information des personnes sensibles et d’alerte, en particulier la définition de seuils renforcés concernant les particules en suspension nécessite une adaptation des procédures d’information et une adaptation des messages (INT-01). » Après le drame de Lubrizol, le document préfectoral recommande ainsi :

• Mettre en place des dispositifs de surveillance permettant une analyse rapide des sources contribuant à l’élévation des niveaux de pollution afin de mieux guider l’action et adapter la communication vers les citoyens (cas notamment des particules en suspension)
• Améliorer la communication en situation d’épisode de pollution, en liaison avec l’action STR-04, et l’action INT-04 : adapter les messages sanitaires et de prévention, accompagner l’émission des bulletins d’alerte par une information « à froid » sur la pollution de l’air et les moyens mis en œuvre pour la réduire.
• Mise en place de la cellule post-accident technologique prévue par la circulaire du 20/02/2013. Organisation de la prise d’échantillons conservatoires d’air et étude de faisabilité de création d’une cellule d’intervention pour l’air

Tout cela a été mis en œuvre par un arrêté préfectoral spécifique publié le 09 mars 2015[xi]. C’est ce texte qui est aujourd’hui appliqué. S’il clarifie les processus décisionnels et les modalités d’information du public, il retient des seuils pour le moins « tolérants ». Pour les PM10, l’objectif de qualité est fixé à 30 microgrammes par mètre cube (30 μg/m³) en moyenne annuelle alors que la valeur recommandée par l’OMS, fixée à 20 μg/m³. En cas de pic de pollution, deux niveaux de procédure sont ensuite déclenchés : le niveau d’information et de recommandation, enclenché lorsque les concentrations de particules PM10 excèdent 50 microgrammes par mètre cube (50 μg/m³) en moyenne sur vingt-quatre heures. Puis le niveau d’alerte est atteint quand les concentrations dépassent 80 μg/m³. Ce seuil entraine une diffusion de consignes de protection sanitaire et de réduction des émissions de polluants.

Et c’est bien là que le bât blesse. Des mesures sont prescrites mais leur déclenchement est selon Effet de Serre toi-même ! trop tardif, trop limité et globalement insuffisant. En cas d’alerte :

 Au mieux, il est question d’interdire la circulation dans certains secteurs géographiques (Rouen, Le Havre, Evreux) à certaines catégories de véhicules en fonction de leur numéro d’immatriculation. C’est la fameuse circulation alternée si difficile à mettre en œuvre[xii].

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On a donc affaire à des mesures conjoncturelles d’atténuation. Or ce qui est nécessaire aujourd’hui ce sont des mesures structurelles de réduction. L’une d’entre elles serait de proscrire les abattages massifs d’arbres en ville. Une autre serait d’éviter de favoriser les stationnements de courte durée dans les zones de chalandises. Et le plus important est créer la possibilité d’un report modal digne de ce nom. Report modal vers le réseau de transport en commun bien évidemment mais surtout report modal vers les mobilités douces. Pour cela faut-il encore un urbanisme adapté qui cantonne les véhicules à moteur en périphérie d’agglomération. Un urbanisme qui tire un trait sur une segmentation fonctionnelle des espaces.

Tel est l’enjeu du Plan local d’urbanisme intercommunal en cours d’élaboration. La seule solution efficiente pour réduire effectivement les pollutions atmosphériques se trouve ici. Voilà pourquoi Effet de Serre toi-même ! invite tou(te)s les élu(e)s de la Métropole Rouen Normandie à entendre les innombrables voix qui s’expriment à l’occasion de la consultation en cours pour une ville durable et apaisée, une ville structurée par des infrastructures de transport collectif en site propre qui délimitent strictement l’espace de vie et les axes de circulations automobiles. Ainsi Rouen et son agglomération ont besoin du rail, du T4 mais aussi de Parkings relais (P+R) digne de ce nom en périphérie. Tel est le sens des interventions d’Effet de Serre toi-même ! dans le débat public et au Conseil consultatif de développement.

Il y a beaucoup à faire pour que Rouen devienne une ville respirable !

Or nous n’avons plus le temps d’attendre. Le changement climatique a déjà un impact mesurable sur la qualité de l’Air. Ce sera très probablement pire demain. Plusieurs projets de recherche récents financés par la Commission européenne étudient ces questions, en travaillant sur la base d’un réchauffement global limité à + 2 °C par rapport au niveau préindustriel (vers 1850). La formation d’îlots de chaleurs et plus globalement l’évolution des circulations atmosphériques pourraient accroître des effets d’accumulation des polluants de manière notable.

L’Union européenne l’a compris. Une nouvelle « directive air » a été adoptée par l’Union européenne jeudi 8 décembre 2016. « Ce nouveau texte législatif prévoit d’abaisser les plafonds nationaux d’émissions des principaux polluants générés par l’industrie, les transports, l’énergie et l’agriculture« , résume L’Express. Concrètement, la directive prévoit d’abaisser le plafond d’émission pour les polluants visés par le texte européen, notamment l’ammoniac, qui provient en grande partie des engrais. Les particules fines PM 2,5, à savoir celles dont le diamètre est inférieur à 2,5 microns, dégagées dans l’atmosphère par les moteurs diesel, sont maintenant inscrites dans la liste des polluants.L’objectif est de réduire l’impact de la pollution sur la santé de 50% par rapport à 2005 d’ici 2030. Les Etats membres devront présenter un plan de lutte contre la pollution en mars 2019 au plus tard, dans lequel ils détailleront leur stratégie pour atteindre l’objectif fixé par l’Union européenne, rapporte L’Express. Un cap encore insuffisant pour Louise Duprez du Bureau européen de l’environnement (BEE), interviewée par Le Monde : « Même après la pleine application de la directive, en 2030, autour de 250 000 Européens seront encore susceptibles de mourir chaque année prématurément à cause de la pollution atmosphérique« , souligne-t-elle.